O Estado de emergência angolano: Uma análise sobre a competência em matéria de limitação ou suspensão de direitos fundamentais em períodos de excepção.*
Resumo
Os
Estados de excepção constitucional[1] “caracterizam-se (…) pela
verificação de perigos graves para a existência do Estado, a segurança e a
organização da colectividade, que não podem ser eliminados pelos meios normais
previstos na Constituição, mas apenas através de «medidas excepcionais»”[2]. O Estado de excepção
constitucional, como é o Estado de emergência, permite a suspensão de direitos
fundamentais (n.º 1 do art. 58.º/CRA). O presente artigo, elaborado para o
ODFA, pretende proceder a análise da constitucionalidade da suspensão de
direitos fundamentais, realizada por acto normativo do Presidente da República
de Angola, em resultado da declaração do Estado de emergência, acto este que
reveste a forma de Decreto Presidencial.
Palavras-Chave: Estado de emergência,
Estado de excepção, constitucionalidade, inconstitucionalidade, competência, limitação,
suspensão de direitos fundamentais, Presidente da República, Assembleia
Nacional.
Abstract
State
of Constitutional exception1 “are characterized (…) by the verification
of serious dangers to the existence of the State, security and the organization
of de community, which cannot be eliminated by the normal means provided for in
the Constitution, but only through «exceptional measures»”2. The
State of Constitutional Exception, as is the State of Emergency, allows for the
suspension of fundamental rights (n.º 1 do art. 58.º/CRA). The article,
prepared for ODFA, intends to proceed with the analysis of the
constitutionality of the suspension of fundamental rights, carried out by a
normative act of the President of the Republico of Angola, as a resulto of the
declaration of the State of Emergency, na act that takes the formo f a
Presidential Decree.
Keywords: State of Emergency,
State of Exception, constitutionality, unconstitutionality, limitation e
suspension of fundamental rights, Presidente of The Republic, National
Assembly.
Sumário: 1. Introdução; 2. Da
declaração do Estado de emergência; 3. A restrição e a suspensão de direitos
fundamentais; 3.1. Competência legislativa em matéria de restrição e suspensão
de direitos fundamentais; 3.1.1. Posições sobre a possibilidade do Presidente da
República suspender ou limitar direitos fundamentais em Estado de excepção
constitucional; 4. Conclusão e recomendações; 5. Abreviaturas; 6. Referência
Bibliográfica; 6.1. Legislação e Jurisprudência; 6.2. Doutrina.
1. Introdução
Angola
vive, desde o dia 27 de Março do ano corrente, o Estado de emergência, fundado
em eminente calamidade pública em razão do COVID-19, doença declarada pandemia
pela OMS, em 11 de Março de 2020. O Estado de emergência foi declarado pelo Presidente
da República por via do Decreto Presidencial n.º 81/20, de 25 de Março[3] e regulado pelo Decreto Presidencial
n.º 82/20, de 26 de Março, sendo esta uma competência que lhe é conferida pela
Constituição.
Com
a declaração do Estado de emergência, o Presidente da República procedeu a
suspensão de direitos fundamentais – acto este que tem suscitado discussões entre
discentes, docentes e demais profissionais do Direito, relativamente a sua
constitucionalidade, uns se posicionando em favor da constitucionalidade e
outros contra.
Temos
manifestado, em privado, a nossa opinião sobre a questão, sendo que havíamos
remetido, a manifestação pública de nossa opinião, para o fim do Estado de
emergência, levando em conta o adágio de Thomas Hobbes[4] (o Levitã, 1651): “Primum
vivere, deinde philophare” (primeiro é viver, depois filosofar). O nosso desejo
de escrever sobre o assunto aumentou, após ter acesso ao excelente artigo de
Herman Campos[5]
(de leitura obrigatória para quem pretende se inteirar sobre o assunto), a qual
discordamos parcialmente, tendo o autor nos incentivado a expor publicamente o
nosso parecer, o que acedemos e decidimos fazê-lo por via de um artigo que se
quer científico, seguindo o conselho de Imisi de Almeida. Assim, não havendo
mais prorrogação do Estado de Emergência, ousamos escrever…
Precisamos
deixar claro, ab initio, que não
pretendemos abordar o mérito e a oportunidade da suspensão de direitos fundamentais
feita durante o Estado de emergência, mas apenas fazer uma análise técnico-jurídica
do modo que se procedeu a referida suspensão.
Que
as medidas adoptadas foram necessárias e oportunas do ponto vista político e
social, isso é quase consensual, todavia, não pretendemos sacrificar o Direito
pela bondade (que é muito discutível) e necessidade das medidas, o que é
deveras perigoso e pode criar um precedente detestável – depender unicamente da
boa vontade dos políticos, fundada em conceitos indeterminados como interesse
público, pode parecer bom numa ocasião, mas completamente detestável em outras.
Daí a necessidade de se estabelecer padrões jurídicos[6] para a actuação dos Órgãos
do Estado, devendo, por conseguinte, exigir-se a efectiva adequação a este
padrão.
É
por isso que, mesmo reconhecendo a necessidade e oportunidade das medidas,
somos constrangidos a ir além de nossas apaixonadas conclusões, a fim de analisar
se de facto o acto conformou-se ou podia conformar-se à Constituição.
2. Da declaração do Estado de emergência
A
competência para declarar o Estado de emergência é atribuída, pela
Constituição, ao Presidente da República, enquanto Chefe do Estado, devendo
apenas emitir tal declaração em casos de verificação ou iminência de calamidade
pública devendo, em resultado de tal declaração, se adoptar as medidas
necessárias, adequadas e indispensáveis para a reposição da normalidade
constitucional (n.ºs 2 e 3 do art. 58.º, al. p) do art. 119.º todos da CRA,
conjugados com o art. 2.º e n.º 1 do art. 4.º da Lei n.º 17/91, de 11 de Maio –
Lei Sobre o Estado de Sítio e Estado de Emergência, LSESEE).
O
Estado de emergência apresenta-se como o Estado de excepção menos gravoso, na
medida em que apenas admite suspensão parcial de direitos e não implica em
subordinação das autoridades civis às autoridades militares ou a substituição
daquelas por estas, antes, estas poderão apoiar aquelas sem substitui-las ou sobrepor-se
a elas (n.º 2 do art. 4.º, conjugado com o n.ºs 2 a 4 do art. 3.º todos da
LSESEE).
Com
a declaração do Estado de emergência pode se reforçar o poder das autoridades
administrativas, sendo também possível proceder-se a suspensão de direitos
fundamentais, aliás, o Estado de excepção (que é o género, sendo o Estado de
emergência uma espécie dele) constitui a única situação em que é admissível a
suspensão de direitos fundamentais (n.ºs 1 e 4 do art. 58.º/CRA, n.º 2 do art.
4.º/LSESEE). É aqui onde se insere a nossa discussão: Qual é o Órgão de
Soberania com competência para suspender direitos fundamentais no Estado de
emergência (e no Estado de excepção de modo geral)?
Queremos
deixar uma nota antes de prosseguirmos para o tema seguinte: A declaração do Estado
de emergência “não pode significar de modo algum a suspensão da Constituição
(…)”[7], aliás, o Estado de
emergência é um Estado de excepção constitucional, o que significa que além de
ser uma excepção à normalidade constitucional com fundamento na própria Constituição,
a sua declaração, regulamentação e execução deve submeter-se a Constituição.
3. A restrição e a suspensão de direitos fundamentais
Antes
de respondermos a questão supra, precisamos estabelecer a distinção existente
entre a restrição e limitação ou suspensão de direitos fundamentais.
A
Constituição angolana de 2010 parece apenas distinguir restrição de direitos
fundamentais e a sua limitação ou suspensão, tratando estas duas últimas como
sinónimas. Daí que o art. 57.º trata da restrição de direitos fundamentais,
enquanto o art. 58.º trata da sua limitação ou suspensão[8] e, a al. c) do art. 164.º
fala em restrição e limitação (tratando esta como sinónimo de suspensão).
Se
isso é verdade no texto constitucional, já não se pode dizer o mesmo quanto a
doutrina. Alguma doutrina entende que a limitação[9] é uma figura em que se
incluem tanto a restrição quanto a suspensão de direitos fundamentais (bem como
as intervenções restritivas e as colisões de direitos fundamentais), isto é, a
limitação nada mais seria que o género onde a restrição e a suspensão são espécies.
Outros autores tratam a suspensão como parte da restrição no seu sentido mais
lato[10], neste sentido, teríamos
na restrição em sentido amplo, a restrição em sentido restrito e a suspensão.
Optamos
por tratar a restrição no seu sentido restrito, por ser mais útil para a tarefa
que nos propusemos. Assim, estabeleceremos a distinção entre a restrição e a
suspensão, assumindo que diferem da limitação por esta ser o conjunto daquelas
(o género), enquanto aquelas são partes desta (espécies). Todavia, para quem
pretende seguir a lógica da CRA (2010), enxergando a suspensão como sinónimo de
limitação, ainda assim poderá seguir a diferença que se estabelecerá entre a
restrição e a suspensão, já que terá esta última como equivalente a limitação.
Os
direitos fundamentais, como se sabe, embora sejam absolutos - no sentido de
terem efeitos erga omnes, isto é, há
um dever geral de respeito dos direitos fundamentais, podendo o titular opô-lo
contra todos, exigindo de todos o seu cumprimento – não o é no sentido de ser
ilimitado ou ilimitável[11].
Muitas
vezes, o Direito é chamado a comprimir, dentro de determinados limites e
obedecendo a determinados requisitos, o conteúdo de certos direitos
fundamentais, a fim de proteger outros direitos ou interesses
constitucionalmente legítimos. Aqui falamos em restrição de direitos
fundamentais.
Outras
vezes, em função de uma situação anómala que se verifica dentro de determinado
Estado, se tornando necessária e indispensável a aplicação de medidas
excepcionais, i.é, a declaração do Estado de emergência, para a reposição da
normalidade constitucional, o Direito é chamado a comprimir exercício de
determinados direitos fundamentais. Fala-se aqui da suspensão[12] de direitos fundamentais.
A
suspensão apenas pode ocorrer em situação de Estado de excepção, não sendo
admissível o seu recurso na situação de normalidade constitucional, enquanto a
restrição pode ocorrer em situação de normalidade constitucional. Disto resulta
que os motivos que fundamentam a suspensão são de difícil e rara ocorrência,
além do facto de a suspensão ter um carácter limitado no tempo, perdurando
apenas enquanto persistir o Estado de excepção constitucional, sendo portanto,
uma medida temporária e precária, destinada a um fim diverso da restrição – a
reposição da normalidade constitucional - enquanto a restrição, além de ter uma
tendência de definitividade e permanência no tempo, durando até a revogação da
lei restritiva, visa a tutela de direitos e interesses constitucionalmente
relevantes. E ainda, a restrição tem o seu âmbito de limitação no conteúdo dos
direitos fundamentais, enquanto a suspensão se circunscreve na limitação do seu
exercício. Em suma, a suspensão transmite a ideia de “inaplicação” temporária
(total ou parcial) dos direitos fundamentais, sendo portanto, mais grave que a
restrição – daí a sua admissibilidade apenas em períodos de excepção.
3.1. Competência legislativa em matéria de restrição e suspensão
de direitos fundamentais
Pensamos
ser pacífico o entendimento de que a restrição de direitos fundamentais apenas
pode ocorrer por via de lei formal, no caso, apenas a lei formal da Assembleia
Nacional, havendo aqui uma reserva de lei formal restritiva e exclusividade de
competência da Assembleia Nacional (n.º 1 do art. 57.º, conjugado com a al. c)
do art. 164.º/CRA).
A
Assembleia Nacional, como se sabe, é o Parlamento da República de Angola,
exercendo o Poder Legislativo do Estado (art. 141.º/CRA). Todavia, ao
Presidente da República são também atribuídas competências legislativas quer concorrencial
quer exclusiva (como a definição da orgânica e composição do Poder Executivo,
vide a al. e) do art. 120.º/CRA).
Assim,
a competência legislativa da Assembleia Nacional pode gozar de reserva absoluta[13],
quando a matéria pode e deve ser legislada unicamente pela Assembleia Nacional,
não lhe sendo permitida autorizar outro órgão a fazê-lo, constando essas
matérias do art. 164.º/CRA, e de reserva
relativa, tratando-se daquelas matérias em que o Presidente da República
pode legislar sobre elas, contanto que seja previamente autorizado ou se
verifique uma situação de urgência, neste último caso, sem prejuízo de
posterior apreciação parlamentar (arts. 164.º, 128.º, 172.º/CRA). Importa ainda
referir que, a excepção da definição da orgânica e composição do Poder
Executivo, a Assembleia Nacional compete legislar sobre todas as matérias[14], com reserva relativa no
caso de a matéria não constar da reserva absoluta (al. a) do art. 161.º,
conjugado com o n.º 2 do art. 165.º/CRA).
A
restrição e suspensão de direitos fundamentais (já foi dito anteriormente que a
CRA usa a expressão limitação como equivalente a suspensão de direitos
fundamentais) se circunscrevem nas matérias de reserva absoluta de competência
legislativa da Assembleia Nacional, pelo que, apenas esta pode legislar sobre
estas matéria, sendo vedada a qualquer outro órgão legislar sobre elas, ainda
que por via de uma autorização parlamentar (al. e) do art. 164.º). Na situação
de Estado de excepção constitucional, não se dará o caso da suspensão ser da
competência do Presidente da República, já que a este compete a declaração do
Estado de excepção?
Na
verdade, sobre isso há três posições, sendo que duas delas apenas divergem no
caminho a percorrer, chegando ao mesmo destino: A conclusão de que o Presidente
da República pode suspender ou limitar direitos fundamentais em Estado de
excepção constitucional. Vamos analisar se essas duas posições podem prosperar.
3.1.1. Posições sobre a possibilidade do Presidente da República
suspender ou limitar direitos fundamentais em Estado de excepção constitucional
A
primeira foi brilhantemente exposta e criticada pelo nosso amigo Herman Campos,
a qual, fazemos citação do que escreveu em seu artigo[15]:
“…Os autores Raul Araújo, Elisa Rangel e
Marcy Lopes[16] têm
um entendimento, um tanto diferente, porquanto afirmam que o pronunciamento da
Assembleia Nacional sobre o decretamento do Estado de Emergência tem um
carácter vinculativo, visto que está relacionado a uma matéria de reserva
absoluta da Assembleia Nacional.
Ora, depreendemos deste
posicionamento que na perspectiva traga por estes, a autorização dada pela
Assembleia Nacional reforça, ou convalida, a competência do Presidente da
República para declarar e regulamentar sobre o Estado de Emergência (que incide
mormente em limitar direitos fundamentais), numa perspectiva de uma competência
legislativa dependente. Contudo, não acompanhamos o pensamento integracionista
por, ainda assim, nos parecer colidir com a essência do artigo 164.º da CRA
referente a exclusividade de competência.”
Concordamos
com a referida crítica, pois tal posicionamento esvazia de sentido a ideia de
reserva absoluta, transformando-a numa reserva relativa – nem mesmo a defesa do
parecer da Assembleia Nacional ser vinculativa consegue afastar esta crítica,
já que que tal parecer funciona mais como uma autorização prévia concedida ao Presidente
da República, pela Assembleia Nacional, afim deste legislar sobre a limitação
ou suspensão de direitos fundamentais, funcionando assim como reserva relativa,
e não absoluta, de competência legislativa.
Agora
passamos a enunciar a segunda posição, adoptada pelo autor do artigo citado[17], a qual entende que, fazendo
recurso à uma interpretação sistemática e teleológica da CRA, é possível
inferir que a mens legis era de garantir que nesta fase de anormalidade
constitucional fosse permitido ao Presidente da República legislar sobre a
suspensão dos direitos e garantias fundamentais. O autor do artigo citado
entende que uma posição diferente resulta da interpretação segregada e esparsa
das disposições constitucionais, considerando tratar-se de um caso em que a
Constituição dá com uma mão e recebe com a outra, uma vez que estabelece tal
matéria como reserva absoluta de competência legislativa da Assembleia Nacional
(al. e) do art. 164.º/CRA), todavia, confere ao Presidente da República a
competência de declarar o Estado de emergência por via de um Decreto
Presidencial (al. p) do art. 119.º, conjugado com o n.º 3 do art. 125.º/CRA).
Ora,
isso é de facto assim? Passaremos a apresentar as razões de discordância com
este entendimento (sendo este o único ponto em que discordamos do referido
artigo), apresentando, concorrentemente, a terceira posição.
Primeiro,
declarar o Estado de necessidade constitucional não é necessariamente regulá-lo
(na declaração inicial do Estado de Emergência, claramente se viu distinção
entre declarar o Estado de Emergência e regulá-lo, já que primeiro se fez a
declaração pelo Decreto Presidencial n.º 81/20, de 25 de Março e,
posteriormente, por via de diploma diverso - o Decreto Presidencial n.º 82/20,
de 26 de Março -, procedeu-se a regulamentação do Estado de Emergência), pelo
que, a “atribuição” de competência para declarar o Estado de Emergência não
constitui necessariamente a competência para regulá-lo (ou, pelo menos, não em
termos de se suspender ou restringir direitos fundamentais).
O
facto do acto do Presidente da República que declara o Estado de emergência
revestir a forma de Decreto Presidencial, solidifica ainda mais o pensamento
expresso, uma vez que o Decreto Presidencial sequer constitui um diploma
infraconstitucional, mas infra-legal, não estando imediatamente abaixo da
Constituição, mas da lei, sendo acto normativo subordinado e secundário e por
via de tal acto não se legisla (strictu senso), no sentido de que não se cria
lei em sentido formal, mas se procede às duas coisas: a) Regulamentação
administrativa (al. g) e l) do art. 120.º, conjugado com o n. 3 do art. 125.º/CRA);
b) e prática, por parte do Presidente da República, de actos individuais e
concretos de natureza política, (n. 3 do art. 125.º/CRA) — os actos
legislativos do Presidente da República, que criam lei em sentido formal, lei
enquanto normas jurídicas primárias, estando imediatamente abaixo da CRA, são
os Decretos Legislativos Presidenciais[18]. Pelo que, quer nos
parecer não ter sido vontade do Legislador Constituinte permitir que normas
infra-legais limitassem ou restringissem direitos fundamentais — matéria da
mais alta dignidade constitucional e que goza de reserva de lei formal
restritiva[19]
e “limitativa/suspensiva” (n. 1 do art. 57.º/CRA, no caso de restrição; n. 1,
in fine, do art. 58.º, conjugado com a al. c) do art. 164.º/CRA, quanto a
limitação/suspensão — sendo que esta última não só goza da garantia de reserva de
lei formal, como também, só é admissível em Estado de excepção constitucional).
Verifica-se
ainda que, tanto o Decreto Presidencial n.º 82/20, de 26 de Março que regula o
Estado de Emergência declarado pelo Decreto Presidencial n.º 81/20, de 25 de
Março quanto os Decretos Presidenciais que prorrogaram o Estado de Emergência
usam[20], numa tentativa que nos
parece bem forçada, a al. l) do art.120.º/CRA - norma que atribui competência
ao Presidente da República para a elaboração de regulamentos necessários a boa
execução da lei - como fundamento constitucional para o Presidente da República
regular o Estado de Emergência.
Ora,
vejamos: Essa norma dá competência ao Titular do Poder Executivo para aprovar Regulamentos
Administrativos de Execução, o que pressupõe precedência da (s) lei (s)[21] cujo Regulamento visa
garantir a boa execução. Sendo um Regulamento Administrativo[22], é inadmissível que
incida sobre matérias de reserva absoluta de competência legislativa da
Assembleia Nacional, como é o caso da restrição e suspensão de direitos
fundamentais[23].
Devemos
ainda acrescentar que, mesmo em caso de matérias de reserva relativa de lei –
que são, além das constantes do n. 1 do art. 165.º/CRA, todas as matérias que
não sejam as constantes da reserva absoluta de lei e nem referente a orgânica e
composição do Poder Executivo (reservada exclusivamente ao Presidente da
República), o Presidente da República apenas pode legislar sobre elas caso seja
previamente autorizado pela Assembleia Nacional ou em situação de urgência,
devendo tais actos revestir a forma de Decreto Legislativo Presidencial
Autorizado e Provisório respectivamente e não de Decreto Presidencial (arts.
126.º; 125.º [1];
171.º e 172.º/CRA). O
Decreto Presidencial, enquanto acto normativo, deve apenas tratar destas
matérias em termos secundário e subordinado a lei e não de modo primário, como
faz a lei.
Poderá
dizer-se que existe a Lei n.º 17/91, de 11 de Maio que atribui competência ao Presidente
da República para regular a suspensão de direitos fundamentais em Estado de
necessidade constitucional.
Quanto
a nós, ficamos com alguma dúvida sobre esta fundamentação, na medida em que,
além de ser inconstitucional essa parte da lei[24] (conforme os fundamentos
que estamos expondo), tal Lei sequer foi mencionada no preâmbulo como
fundamento legal para o acto regulamentar do Presidente da República, o que nos
parece ser uma omissão propositada, fundada ou na certeza da sua
inconstitucionalidade ou na dúvida de sua constitucionalidade e, como já ficou
expresso atrás, não pode um Regulamento Administrativo restringir e nem
suspender direitos fundamentais.
Ademais,
a declaração do Estado de excepção constitucional não pode afectar a aplicação
das regras constitucionais relativas à competência dos Órgãos de Soberania (al.
a) do n.º 5 do art. 58.º/CRA).
E
mais, devemos acrescentar que uma interpretação que fosse no sentido de aceitar
que é o Presidente da República, o Órgão competente para suspender direitos
fundamentais, esvaziaria, parcialmente, de sentido a al. e) do art. 164.º,
tornando-a inútil na parte referente a limitação de direitos fundamentais, já
que isso apenas pode ocorrer em Estado de excepção constitucional, como o
Estado de Emergência (n.º 1 do art. 58.º/CRA) e não faria sentido constar das
matérias de reserva absoluta de competência legislativa da Assembleia Nacional
se, afinal, é ao Presidente da República que compete limitar/suspender direitos
fundamentais na única situação admissível.
De
tudo que acabamos de expor, parece-nos claramente que ao Presidente da
República apenas compete (ia) declarar o Estado de excepção constitucional,
devendo a sua regulação, nas áreas com reserva absoluta de lei, particularmente
em matéria de restrição e suspensão de direitos fundamentais, ser feita pela
Assembleia Nacional e, quanto as outras matérias que gozam apenas de reserva
relativa de lei, a regulação cabe igualmente a Assembleia Nacional ou ao
Presidente da República se prévia e devidamente autorizado por aquela ou em
situação de urgência, não carecendo de prévia autorização, sem prejuízo da
apreciação parlamentar dos referidos actos (al. c) do art. 164*/CRA; n.º 1 e 2
do art. 165.º e o 126.º/CRA). Tal interpretação parece-nos claramente garantir
a unidade da CRA.
Uma
questão que se levanta, quanto a interpretação que acabamos de apresentar, é a
de saber como se faria para também se conseguir a máxima efectividade da Constituição,
já que a declaração do Estado de emergência visa a reposição da normalidade constitucional,
por via da aplicação de um regime excepcional e temporário, o que sendo, em
regra, situação de urgência, não se compadece com a burocracia procedimental
que ocorre, normalmente, para a prática de actos legislativos da Assembleia
Nacional?
Pensamos
que essa questão é claramente ultrapassável, já que a iniciativa legislativa
pode vir do Titular do Poder Executivo, com pedido de urgência quanto ao seu
processo de aprovação[25][26]. E mais, tais processos
são de natureza urgentíssima, havendo dispensa de prazos regimentais,
funcionando a Assembleia Nacional em regime ininterrupto (art. 173.º/CRA,
conjugado com o art. 21.º/LSESEE).
De
resto, a título de Direito Comparado, é o que ocorre em alguns países, como a
República de Timor-Leste[27], com alguma diferença
que, dentre outras, destaco: a) Definição expressa da natureza jurídica do
parecer do Parlamento sobre a declaração ou não do Estado de excepção constitucional,
sendo vinculativa (cfr. al. j) do n. 3 do art. 95.º, conjugado com a al. g) do
n. 3 do art. 102.º da Constituição Timorense; no nosso caso, embora a Lei n.º
17/91, de 11 de Maio, parcialmente revogada por inconstitucionalidade parcial
superveniente [art. 239/CRA], estabeleça o parecer como vinculativo, a CRA não
estabelece, de forma expressa, a natureza do parecer[28];
b)
Em Timor-Leste, o parecer do Parlamento assume a forma de lei, quando seja uma autorização
e de resolução, no caso de recusa. No caso de autorização, assumindo o acto
forma de lei, não autoriza apenas de uma forma geral, mas deve definir “o
Estado a declarar”, devendo escolher entre estado de sítio ou de emergência,
bem como delimitar de forma pormenorizada o âmbito da autorização concedida em
relação a um número de elementos, designadamente, o âmbito territorial e a
duração do estado de excepção, os poderes conferidos às forças de segurança, a
determinação dos direitos suspensos, determinação, no estado de sítio, dos
poderes conferidos às autoridades militares, determinação, no estado de
emergência, do grau de reforço dos poderes das autoridades administrativas
civis e do apoio às mesmas pelas Forças Armadas, sendo caso disso e a especificação
dos crimes que ficam sujeitos à jurisdição dos tribunais militares (art. 15.º
da Lei n.º 3/2008, de 22 de Fevereiro, que estabelece o Regime Jurídico dos
Estados de excepção constitucional em Timor-Leste).
Como
se pode ver, o facto de ser o Parlamento a regular o Estado de excepção,
particularmente na matéria referente a limitação de direitos fundamentais, não
afasta, de per si, a velocidade que se pretende com a declaração do Estado de
excepção, não contrariando o thelos
do Estado de excepção, uma vez que a AN deverá proceder a aprovação de tal lei
em processo de urgência, pelo que os actos processuais necessários a aprovação
de tal lei revestirão natureza urgentíssima, funcionando AN de forma
ininterrupta, com dispensa dos prazos regimentais (art. 173.º/CRA, conjugado
com o art. 21.º/LSESEE). E ainda, a obtenção de consenso para a declaração do
Estado de excepção não deve ser vista como um entrave, mas como algo desejável,
pois que, esta constitui uma das matérias em que mais se deve reunir consenso,
tendo em conta os encargos que a todos causará, haja vista o carácter
directamente representativo do Parlamento (art. 141.º/CRA), daí justificar-se o
facto de ser este o Órgão a que tipicamente se reserva a definição das questões
essenciais da comunidade.
Após
uma longa exposição feita, somos a defender que houve claramente uma
inconstitucionalidade formal, orgânica[29] e material pelo facto de,
além de não ser o Decreto Presidencial a forma idónea para suspender direitos
fundamentais, também não compete ao Presidente da República limitar direitos
fundamentais e, ao fazê-lo, violou o princípio da reserva absoluta de lei
formal da Assembleia Nacional.
Embora
os diplomas que regularam o Estado de emergência tenham cessado, por caducidade,
a sua vigência, todavia, pensamos que não obstaculiza uma eventual fiscalização
abstracta sucessiva, pelo Tribunal Constitucional, a pedido de qualquer das
entidades previstas no n.º 2 do art. 230.º/CRA, pois que uma eventual
declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral não retira
apenas, do ordenamento jurídico, o acto normativo viciado de
inconstitucionalidade – o que a caducidade já fez no caso presente - mas
destrói igualmente, de forma ex tunc (retroactivamente), os efeitos já produzidos pelo acto
normativo, incluindo a anulação de sentenças penais condenatórias[30], sem prejuízo da
modelação dos efeitos que pode ser feito pelo Tribunal Constitucional, por
exigências do princípio da segurança jurídica, razões de equidade ou interesse
público de excepcional relevo (n.º 4 do art. 231.º/CRA).
A
necessidade de se conhecer e declarar a inconstitucionalidade em sede da
fiscalização abstracta sucessiva se justifica não só pela necessidade de se
destruir os efeitos já produzidos pelos diplomas inconstitucionais, mas também
por razões de economia processual, já que, num único processo, se poderia obter
uma deliberação que afastaria a necessidade de vários processos de fiscalização
concreta da constitucionalidade, além do facto de que, muitas das pessoas
afectadas negativamente por tais diplomas já não estarem em condições de
recorrer, acrescentando ainda a possibilidade de, por via disto, se impedir a
repetição[31]
do vício.
Ainda,
em sede de fiscalização abstracta sucessiva, poderia se conhecer conjuntamente
de todos os diplomas pertinentes no Estado de emergência ou apenas do diploma
que inicialmente declarou e regulou o Estado de emergência, devendo os seus
efeitos aproveitar aos outros, sendo que, em caso desta fiscalização ocorrer,
achamos que não se deve declarar a inconstitucionalidade orgânica, pois
afectaria plenamente[32] o (s) diploma (s) viciado
(s), mas que se opte pela declaração da inconstitucionalidade material de
algumas de suas normas, já que existem normas no (s) diploma (s), não viciados
de inconstitucionalidade.
É
também possível a fiscalização concreta da constitucionalidade que, por ser
incidental e difusa, pode ser suscitada por qualquer pessoa prejudicada pelos
diplomas em questão, num qualquer processo judicial que visa anular algum acto
fundado em tais Decretos ou que tenha a pretensão de aplicar normas de tais
Decretos, havendo a possibilidade de recurso, em última instância e reunidos os
requisitos, para o Tribunal Constitucional.
4. Conclusão e recomendações
Após
toda a abordagem a que procedemos, fica claro, pelo menos para nós e admitindo
opinião contrária melhor fundamentada, que, na realidade constitucional angolana,
embora seja da competência do Presidente da República emitir a declaração do
Estado de excepção, particularmente o Estado de emergência (al. e) do art.
119.º/CRA), já não se circunscreve a competência do PR regular a limitação de
direitos fundamentais, ainda mais por via de um Decreto Presidencial que, neste
caso, reveste a forma de um Regulamento Administrativo, sendo que a limitação
de direitos fundamentais obedece a reserva de lei formal com proveniência da
Assembleia Nacional, por ser matéria de sua reserva absoluta de competência
legislativa (al. c) do art. 164.º/CRA). Em razão da gravidade da matéria,
entendemos ser esta melhor opção, por ser a mais adequada na busca de consenso
nacional, consenso que não deve ser detestado nesta ocasião, mas desejado.
Por
fim, de “iure condendo”, recomendamos que:
a)
Na
próxima revisão constitucional se venha a clarificar essa questão, a fim de que
se evitem dúvidas na interpretação e aplicação da CRA no que concerne a esta
matéria;
b)
Que
a revisão não tire essa matéria da reserva absoluta de competência legislativa
da Assembleia Nacional;
c)
Caso
não se pretenda seguir a última, recomendamos que a alteração seja no sentido de
fazer a matéria da suspensão de direitos fundamentais constar da reserva
relativa de competência legislativa da Assembleia Nacional, podendo o
Presidente da República legislar sobre elas mediante prévia autorização ou sem
esta, em caso de urgência, sem prejuízo da posterior apreciação parlamentar;
d)
E
por fim, não menos importante, embora julgamos que esteja nítida a natureza do
parecer da Assembleia Nacional necessário para a declaração do Estado de
excepção, recomendamos que se estabeleça de forma expressa, na Constituição, a
natureza deste parecer.
5. Abreviaturas
CRA:
Constituição da República de Angola; art: artigo; LSESEE: Lei sobre o Estado de
Sítio e Estado de Emergência; n.º: número; ODFA: Observatório de Direitos
Fundamentais; i.é: isto é; cfr.: conferir; DLG: Direitos Liberdades e Garantias
Fundamentais; DESC: Direitos Económicos, Sociais e Culturais; PIDESC: Pacto
Internacional dos Direitos Económicos, Sociais e Culturais.
6. Referência Bibliográfica
6.1. Legislação e Jurisprudência
- Constituição da República de Angola;
- Lei n.º 17/91, de 11 de Maio;
- Decreto Presidencial n.º 81/20, de 25 de
Março;
- Decreto Presidencial n.º 82/20, de 26 de
Março
- Decreto Presidencial n.º 97/20, de 9 de
Abril;
- Decreto Presidencial n.º 120/20, de 24 de
Abril;
- Decreto Presidencial n.º 128/20, de 8 de
Maio;
- Acórdão n.º 447/2017 – Tribunal
Constitucional.
6.2. Doutrina
- CANOTILHO, J.J Gomes e MOREIRA, Moreira,
Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. 1, 4.ª edição revista,
Coimbra Editora, 2007;
- OLIVEIRA, Bárbara Nazareth, LOPES, Carla de
Marcelino e SANTOS, Rita Páscoa dos, Os Direitos Fundamentais em Timor-Leste:
Teoria e Prática, Coimbra;
- MACHADO, Jónatas E.M,, NOGUEIRA, Paulo e
HILÁRIO, Esteves Carlos, Direito Constitucional Angolano, 2.º ed, Coimbra
Editora;
- AMARAL, Diogo Freitas do e FEIJÓ, Carlos
Maria, Direito Administrativo Angolano;
- NOVAIS, Jorge Reis, As Restrições aos Direitos
Fundamentais não Expressamente Autorizadas pela Constituição, 2. Ed., Coimbra
Editora 2010;
- ARAÚJO, Raúl Carlos Vasquez, NUNES, Elisa
Rangel e LOPES, Marcy, Constituição da República de Angola Anotada, CEDP/UAN,
Tomo II, 2018;
- CAMPOS, Herman R. M., Reflexões Sobre a
Extensão do Estado de Emergência em Angola.
* Artigo elaborado para o ODFA –
Observatório de Direitos Fundamentais Angolano. Críticas e sugestões podem ser
enviadas para o correio electrónico: prosperodealmeida@gmail.com / prospero07@outlook.pt.
[1] Usaremos tanto a expressão Estado de
Excepção Constitucional quanto Estado Necessidade Constitucional por serem
equivalentes.
[2] CANOTILHO, J.J Gomes e MOREIRA, Vital,
Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. 1, 4.ª edição revista,
Coimbra Editora, 2007, pág. 399-400.
[3] Já somaram três prorrogações pelo
Decreto Presidencial n.º 97/20, de 9 de Abril, Decreto Presidencial n.º 120/20,
de 24 de Abril e o Decreto Presidencial n.º 128/20, de 8 de Maio.
[4] Aqui usamos a frase num sentido
diferente de Hobbes, já que este usa “viver” como desfrutar dos prazeres da
vida e não como sobreviver numa situação de grande crise que põe em risco à
vida.
[5] CAMPOS, Herman R. M., Reflexões Sobre a
Extensão do Estado de Emergência em Angola.
[6] Padrões de procedimento, forma e de
conteúdo que, no caso do Estado de excepção, devem nortear quer a sua
declaração e regulação, bem como a actuação na vigência do Estado de excepção.
[7] CANOTILHO, op. citada, pág. 403.
[8] O art. 58.º trata apenas dos DLG,
havendo uma omissão da CRA sobre a possibilidade de suspensão dos DESC e uma
expressa inadmissibilidade de derrogação destes direitos pelo PIDESC (art. 5.º
[2]). Assim, parte da doutrina entende não se poder suspender os DESC, já que o
Estado de excepção permite ao Estado suspender direitos fundamentais somente na
medida necessária para apoiar na reposição da normalidade constitucional,
resultando disso que, a suspensão dos DESC parece não ter respaldo na rationale da natureza própria da
suspensão. Cfr. MÜLLER, The Relationships between Economic, Social and Cultural
Rights and Internacional Humanitarian Law: Na Analysis of Health Related Issues
in Non-Internationale Armed Conflicts. Martinus Hijhoff Publishers, 2013, pág.
137-ss, citado por OLIVEIRA, Bárbara Nazareth, LOPES, Carla de Marcelino e
SANTOS, Rita Páscoa dos, Os Direitos Fundamentais em Timor-Leste: Teoria e
Prática, Coimbra Editora, pág. 347-348.
[9] OLIVEIRA, Bárbara Nazareth, LOPES,
Carla de Marcelino e SANTOS, Rita Páscoa dos, Os Direitos Fundamentais em
Timor-Leste: Teoria e Prática, Coimbra Editora, pág. 311-313.
[10] NOVAIS, Jorge Reis, As Restrições aos
Direitos Fundamentais não Expressamente Autorizadas pela Constituição, 2. Ed.,
Coimbra Editora 2010, pág. 193.
[11] OLIVEIRA, op. citada, pág. 311.
[12] Op. cit. Pág. 313.
[13] MACHADO, Jónatas E.M, NOGUEIRA, Paulo e
HILÁRIO, Esteves Carlos, Direito Constitucional Angolano, 2.º ed, Coimbra
Editora, pág. 93.
[14] Op. Citada, pág. 94.
[15] CAMPOS, Herman R. M., Reflexões Sobre a
Extensão do Estado de Emergência em Angola, pág. 4.
[16] ARAÚJO, Raúl, NUNES, Elisa Rangel e LOPES,
Marcy, Constituição da República de Angola Anotada, CEDP/UAN, Tomo II, 2018,
PÁG. 457.
[17] CAMPOS, op. Citada. Pág. 11.
[18] HILÁRIO, op. citada, pág. 309-311.
[19] HILÁRIO, op. citada, pág. 191.
[20] Ver preâmbulo dos referidos Decretos
Presidenciais.
[21] AMARAL, Diogo Freitas do e FEIJÓ,
Carlos Maria, Direito Administrativo Angolano, pág. 424-425. Cfr. igualmente MACHADO,
Jónatas E.M, NOGUEIRA, Paulo e HILÁRIO, Esteves Carlos, Direito Constitucional
Angolano, 2.º ed, Coimbra Editora, pág. 326-327.
[22] Cfr. O acórdão 447/2017, Tribunal
Constitucional.
[23] FEIJÓ, op. citada, pág. 425.
[24] Art. 15.º/LSESEE.
[25] Ocorreu algo parecido recentemente com
a alteração da Lei de Proteção Civil, em mais ou menos uma semana, a fim de
garantir a declaração de Situação de Calamidade Pública e consequente não
prorrogação do Estado de Emergência.
[26] A natureza urgentíssima deste processo
decorre da lei e não da vontade dos parlamentares, o que entendemos ser
constitucional, tendo em conta a celeridade processual exigida pelo Estado de
excepção.
[27] OLIVEIRA, op. citada, pág. 349-357.
[28]
Que entendemos ser obrigatório ou
necessário, por não se poder declarar validamente o Estado de excepção sem a
audição da Assembleia Nacional, mas não vinculativo, pois não obriga o
Presidente da República a segui-lo, embora, seguindo a nossa posição, seja politicamente
mais viável segui-lo, pois que deverá ser a Assembleia Nacional a proceder a
suspensão de DLG no período de excepção, não havendo obrigação de suspendê-los
em resultado da declaração do Estado de excepção (a declaração do Estado de
excepção é o único que permite, mas não obriga, a suspensão de DLG), o que
dificultaria a vigência do Estado de excepção se fosse declarado sem seguir o
parecer.
[29] Ver entendimento vertido pelo Tribunal
Constitucional, no acórdão 447/2017, sobre a inconstitucionalidade orgânica de
um Decreto Presidencial que, não obstante a designação e forma de um
regulamento, tratava de matéria de reserva absoluta de competência legislativa
da Assembleia Nacional.
[30] Que condenaram várias pessoas por crime
de desobediência, já que, ao se declarar inconstitucional a suspensão de DLG
por acto normativo do Presidente da República, afasta-se também a legitimidade
da ordem de cessar o exercício de um direito supostamente suspenso, dada por
alguma autoridade pública. E aqui, na expurgação dos efeitos, se vê mais uma utilidade
e pertinência de nosso artigo.
[31] Mesmo até porque a pandemia do novo
coronavírus continua a ser uma ameaça real, capaz de justificar que se declare
novamente o Estado de emergência.
[32] Vide a declaração de voto vencido do
Venerando Juiz Conselheiro Jubilado do Tribunal Constitucional, Dr. Onofre dos
Santos, no acórdão n.º 447/2017.
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